دکتر رضا نجفی
پژوهشگر حوزه حقوق عمومی و مدرس دانشگاه
با تشکیل مناطق آزاد در کشور و توسعه محدوده ای آنها تبیین تداخل اختیارات و صلاحیت های مناطق آزاد با شهرداری ها بعنوان موسسه عمومی غیردولتی از مباحث اداری ، اجرایی و حقوقی پیش روی این نهادها می باشد این یادداشت سعی در تبیین حقوقی این تداخل صلاحیت ها می باشد موضوعی که مورد اختلافات عدیده ای شوراهای اسلامی کشور و شهرداری ها بعنوان نهادهای عدم تمرکز با مناطق آزاد بعنوان نهادهای عدم تراکم می باشد.
شوراهای اسلامی کشور در اجرای اصل یکصدم قانون اساسی و قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران بعنوان نهاد عدم تمرکز با ماهیت و وظایف و اختیارات محلی تشکیل و بعنوان نمایندگان مردم در امور محلی می باشند که ماهیت وظایف و اختیارات آن متفاوت از وظائف و اختیارات دولت و مناطق آزاد می¬باشد و دولت صرفاً قیمومت اداری بر آن¬ها خواهد داشت چراکه :
وفق ماده 27 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی (الحاقی 22/8/1375) صرفاً دستگاه¬های اجرائی (وابسته به قوه مجریه) اختیارات خود را در منطقه آزاد به رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل سازمان-های منطقه آزاد تفویض می¬کنند.
به دلالت بند الف ماده 112 قانون برنامه پنج ساله توسعه جمهوری اسلامی ایران (1394-1390) مصوب 1389 نیز مدیران سازمان¬های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت بالاترین مقام منطقه محسوب می¬شوند و وظائف و اختیارات و مسئولیت¬های دستگاه¬های اجرائی دولتی برعهده آنها است.
وفق تبصره 2 ماده 112 قانون مارالذکر صرفاً اختیارات فرماندار در مورد مصوبات شورای اسلامی شهر و روستا در مناطق آزاد به مدیر سازمان واگذار می¬شود. لهذا آنچه مدنظر مقنن بوده صرفاً واگذاری اختیارات قیمومت اداری فرماندار به مناطق آزاد بوده است که در حال حاضر با اصلاح ماده 80 قانون تشکیلات، وظائف و انتخابات شورای اسلامی و انتخاب شهرداران، از صلاحیت انفرادی مدیر سازمان خارج و در صلاحیت هیأت تطبیق مصوبات قرارگرفته است. آنچه مسلم است در صورت اراده مقنن به لزوم تفویض اختیارات شورا و شهرداری به مناطق آزاد، در مقام بیان موارد تفویضی، صراحتاً قید می¬نمود.
حسب ماده 65 قانون احکام دائمی برنامه¬های توسعه کشور مصوب 1395 نیز قانونگذار موارد تفویض اختیارات به مناطق آزاد را صرفاً صلاحیت و اختیارات دولت و دستگاه¬های اجرائی دولتی دانسته است.
طبق بند یک ماده واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی و الحاقیه¬های آن، شهرداری جزو مؤسسات عمومی غیردولتی می¬باشد لذا به جهت دولتی نبودن، صلاحیت و اختیارات شهرداری به مناطق آزاد واگذار نگردیده و شهرداری¬ها مستقل از مناطق آزاد و صرفاً با قیمومت اداری هیأت تطبیق مصوبات مبادرت به اعمال صلاحیت¬های مدیریت شهری می¬نمایند.
متعاقب حدوث اختلاف فی¬¬مابین شهرداری و منطقه آزاد قشم معاون حقوقی و قوانین مجلس شورای اسلامی در تاریخ 27/5/94 نظریه مشورتی مجلس شورای اسلامی را در ارتباط با ابهامات قانونی موجود اعلام نموده است: «حسب نص صریح بند الف ماده 112 قانون برنامه پنج ساله توسعه و توجهاً به مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی در این خصوص، قانونگذار صراحتاً دایره اختیارات قانونی تفویضی به سازمان های مناطق آزاد را محدود به اختیارات و مسئولیت¬های دستگاه¬های اجرائی دولتی نموده است. و نتیجتاً اختیارات خاص شهرداری¬ها به مدیران مناطق آزاد واگذار نگردیده و شهرداری¬ها در مناطق آزاد مانند سایر مناطق کشور دارای کلیه اختیارات قانونی می¬باشند و واگذاری اختیارات قانونی شهرداری¬ها به سازمان مناطق آزاد مغایر با نص بند الف ماده 112 قانون برنامه پنج ساله توسعه است».
با تصویب قانون تعاریف محدوده و حریم شهر و روستا و شهرک و نحوه تعیین آن¬ها مصوب 1384 حوزه مدیریت و کنترل شهرداری به الف) محدوده و ب) حریم شهر تقسیم گردیده که طبق طرح هادی شهری و با تصویب طرح جامع، حسب طرح جامع قابل تمییز و تفکیک می¬باشد. و در اجرای ماده 10 همان قانون عناوین متناظر آنها، محدوده قانونی، حریم قانونی، حوزه شهرداری و حدود مصوب شهر و نظایر آن در مورد محدوده شهر و محدوده استحفاظی، حوزه استحفاظی، حریم استحفاظی، محدوده نهایی، محدوده نفوذی و نظایر آن در مورد حریم شهر با تصویب این قانون ملغی می¬باشد.
به صراحت مادتین 1 و 2 قانون مارالذکر، شهرداری در محدوده و حریم شهر اختیار قانونی نظارت و کنترل بر ساخت و ساز را دارد و در اجرای ماده 100 قانون شهرداری¬ها «مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر و حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نماید». لذا صلاحیت و اختیار شهرداری بعنوان مؤسسه عمومی غیردولتی در خصوص ساخت و ساز در محدوده و حریم شهر مسلم می¬باشد و تفویض اختیارات شوراها (بعنوان نهادهای محلی) و شهرداری ها (بعنوان بازوی اجرائی شوراها) به دولت و مناطق آزاد برخلاف هدف و منظور قانون گذار اساسی و اصل یکصدم قانون اساسی خواهد بود.
توضیحاً اینکه در خارج از محدوده و حریم قانونی شهر نیز حوزه صلاحیت و اختیارات مناطق آزاد وفق قوانین و مقررات قانونی محدود شده است چراکه :
آنچه در ماده 11 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی جمهوری اسلامی ایران در خصوص صدور مجوز ایجاد بنا و تأسیسات مذکور است صرفاً واگذاری اختیارات کارگروه تخصصی امور زیر بنایی و شهرسازی موضوع مواد 5 و 8 آئین نامه اجرائی شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان مصوب 30/7/1390 به مناطق آزاد می‌باشد لهذا در مورد احداث بنا و تأسیسات در اراضی خارج از محدوده و حریم قانونی شهرها، صرفاً نیازی به طرح موضوع در کارگروه مذکور نمی‌باشد و مناطق آزاد رأساً در خصوص صدور یا عدم صدور مجوز احداث بنا اظهار نظر خواهند کرد.
صدور مجور احداث بنا به جانشینی از کارگروه تخصصی امور زیربنایی و شهرسازی ماهیتاً متفاوت از صدور پروانه ساختمانی می باشد لهذا پس از اظهارنظر کارگروه و در ما نحن فیه مناطق آزاد، در هر حال صدور پروانه ساختمانی با بخشداری مرکزی خواهد بود.
بنا به مراتب مارالذکر و اینکه صلاحیت و اختیارات مقامات عمومی و اداری محدود به صلاحیت های اعطائی به آنها می باشد که یکی از اصول و مبانی قواعد صلاحیت (تفکیت صلاحیت ها ) عدم دخالت مقامات اجرایی در وظائف و صلاحیت های هسته ای سایر قوا و نهادها بالأخص مؤسسات عمومی غیر دولتی ( شهرداری ها) می باشد لذا سازمان منطقه آزاد ماکو بجز موارد « تصریحی» یا «تفویضی» ( قیمومت اداری مصوبات شورای اسلامی شهر با عضویت رئیس سازمان منطقه آزاد در کمیته تطبیق) حق ورود به حوزه صلاحیت های شوراهای اسلامی شهر و شهرداری نخواهد داشت.
Email: reza_najafi2015@yahoo.com