به بهانه 29 اسفند

پیرِ احمدآباد...
کاش بدانی هر سال مرداد که رو به پایان می‌گذارد، ما در عزایِ تاریخِ دردناک سرزمینِ خود چه سوگوارانه عزادار می‌شویم.زنده‌بادهایِ حزبِ باد که شد مُرده باد، هیچ‌گاه نقشِ میهن‌پرستی‌ات را از حافظه‌ی این دیار پاک نکرد.نامِ بزرگِ تو،در برگ برگِ یادِ درختانِ این دیار،در قصه‌ها و زمزمه‌ها و سرودها،در هر کجا و هر جا،تا جاودان به گیتی خواهد ماند.هر چند پایِ باد درین دشت بسته است!
جدایی نفت معضل یا منفعت
با کشف نفت در ایران که در جهان مدرن امروز حکم طلای صنعتی را دارد، فصلی جدید در روابط ایران با سایر کشورها به وجود آمد. ازهمان ابتدای کشف این ماده حیاتی در ایران، همواره قدرت های استعماری به دنبال دست یابی به این منبع انرژی بوده اند. از آن رو تلاش می کردند تا با انعقاد قراردادهایی با دولت ایران به منابع عظیم نفتی ایران دست پیدا کنند.

ایران نیز با توجه به شرایط زمان، قراردادهای متعددی با این کشورها منعقد کرد و گاهی با آنان درگیر و زمانی آلت دست آنها شد. از طرف دیگر این کشورها در پی دستیابی به این منابع به نوعی در امور داخلی ایران نیز دخالت می کردند تا به اهداف خود دست یابند.

قرارداد رویتر

اولین قرارداد برای استخراج منابع زیرزمینی ایران را ناصرالدین شاه با یکی از اتباع انگلیس به نام رویتر بست. این قرارداد که در نوع خود کم نظیر بود تمام سرزمین ایران را در بر گرفت و انحصار ایجاد راه آهن، تراموا و استخراج منابع طبیعی به جزء منابع طلا و نقره را به مدت 70 سال به رویتر واگذار می کرد.
رویتر مبلغ 40 میلیون لیره استرلینگ را به عنوان سپرده به شاه پرداخت، سال بعد در دیدار شاه از سن پطرزبورگ، دولت روسیه اعتراض خود را به این قرارداد نشان داد و از طرفی چون این قرارداد در داخل ایران با مخالفت شدید علما از جمله "ملا علی کنی" روبروشد، شاه مجبور شد قرارداد را لغو کند و سپرده مزبور نیز ضبط شد.
امتیاز دارسی
ویلیام ناکس دارسی تبعه بریتانیا و از مردم استرالیا بود. دارسی در نتیجه مطالعه تاریخ کهن ایران آگاهی داشت که ایرانیان باستان در آتشکده های خود مشعل های بزرگ روغن را می سوزاندند و از آن شعله های سفید و پر رنگ به اطراف پراکنده می شد. او می دانست که ایرانی ها با احترام خاص به این شعله ها می نگریستند و آنان را آثار یزدانی می پنداشتند.
دارسی پس از آگاهی از منابع نفتی ایران و با توجه به اشاره مورگان به این میادین، دو نماینده ویژه خود، "کوت و ماریوت" را به ایران فرستاد تا امتیازی را به دست آورند و از هاردینگ وزیر مختار انگلیس در ایران نیز خواست تا برای او نزد دولت ایران وساطت کند. هاردینگ با دادن وعده سهام این شرکت به افراد با نفوذ ایران و از جمله اتابک این مشکل را تا حدی بر طرف کرد. قرارداد در تاریخ بیست و هشتم ماه مه 1901میلادی توسط ماریوت (وکیل دارسی) و مظفرالدین شاه به امضاء رسید. به موجب فصل هشتم، نهم، دهم و شانزدهم، دارسی متعهد شده بود طی دو سال پس از اخذ امتیاز، شرکت یا شرکت هایی را برای بهره برداری از امتیاز نفت تاسیس کند و از منابع خالص سالیانه خود 16در صد به اضافه مبلغ 20 هزار لیره انگلیسی نقدا و معادل 20 هزار به صورت سهام به دولت ایران واگذار نمایند.

مدت امتیاز 60 سال بود و پس از انقضای دوره امتیاز، تمام وسایل و ابنیه و ادوات موجود شرکت جهت ادامه بهره برداری به دولت ایران تعلق می گرفت. حوزه اصلی شرکت محدود به یک مایل مربع در میدان نفتی نفتون در داخل اراضی خوانین بختیاری واقع شده بود، شرکت نیز به منظور جلب نظر خوانین بختیاری قراردادی را با آنها منعقد کرد و طبق آن سه درصد سهام هر شرکتی را که در آن حدود حفاری می کرد متعلق به آنان بود.
حالا بماند که این قرار دادها به نفع کشور بود یا نه
بودجه نویسی در ایران از تاریخی تقریباً یک صد ساله برخوردار بوده و در این مدت دو عنصر قانون و نفت در شکل گیری آنچه که امروزه با نام بودجه می شناسیم، نقشی کلیدی داشته اند.
در خرداد سال ۱۲۹۴، مجلس شورای ملی قانونی را تصویب کرد که به موجب آن اختیار تصویب بودجه را به طور موقت به کمیسیون بودجه واگذار کرد. همچنین در سال ۱۳۱۲ قانون محاسبات عمومی از تصویب مجلس وقت گذشت. در سال ۱۳۴۹، قانون محاسبات عمومی کشور مورد بازبینی قرار گرفت و تغییر کرد. در قانون جدید علاوه بر احکام مربوط به اجرای مالی بودجه، در مواد (۲۶ تا ۳۰) ذیل فصل دوم و با عنوان تهیه و تنظیم بودجه، احکامی در باره نحوه تهیه و تنظیم بودجه منظور شد. به موجب ماده ۲۶ قانون محاسبات عمومی، لایحه بودجه باید همراه با اطلاعاتی در باره آثار و نتایج اجرای بودجه، درآمدها و هزینه‌های سال مالی قبل و هر نوع اطلاع دیگری که لازم باشد تقدیم مجلس شود. به موجب ماده ۲۷ بودجه عمرانی باید طبق مقررات قانون برنامه توسعه و بودجه شرکت‌های دولتی توسط مراجع صلاحیت دار تصویب شود.
هرچند اقدامات یاد شده نشان دهنده اهمیت مجلس و قانون در فرایند بودجه نویسی و تعیین ساختار بودجه است، اما به دلیل بی ثباتی سیاسی در عمل مجالس مختلف دخالت چندانی در تدوین و عملیاتی شدن بودجه نداشتند. برای مثال در دوره وقفه چند ساله مجلس از ۱۲۹۴ تا ۱۳۰۰ مخارج کشور به تصویب هیأت وزیران می‌رسید و به مورد اجرا گذاشته می‌شد. همچنین در فاصله سال‌های ۱۳۲۲ تا ۱۳۳۴ نیز بودجه کشور به تصویب مجلس نرسید.

از این رو می‌توان فقدان نظارت قانون بر فرایند بودجه و ساختار بودجه نویسی را مهمترین ضعف و کاستی نظام بودجه نویسی کشور در این دوران دانست. درواقع بودجه کشور عملاً از برنامه مشخصی پیروی نمی‌کرد.

شاید مهمترین موضوع در تاریخ بودجه نویسی کشور ورود درآمدهای نفتی به بودجه باشد. این موضوع آنقدر مهم است که برخی آن را بلای جان اقتصاد و عامل توسعه نیافتگی می‌دانند. پیامدهای ورود طلای سیاه هرچه باشد سیر تاریخی این موضوع و نحوه مواجه حاکمیت با آن موضوعی قابل توجه است.

مورخان این گونه آورده‌اند که از سال ۱۳۰۴ به بعد لایحه بودجه قبل از سال مالی تقدیم مجلس می‌شد اما اصل وحدت بودجه با مفهوم واقعی خود رعایت نمی‌شد. زیرا درآمدهای قند، شکر و چای (از سال ۱۳۰) و درآمد نفت (از سال ۱۳۰۶) از درآمدهای بودجه عمومی کشور مجزا بود و به حساب ذخیره می‌رفت تا صرف راه سازی، راه آهن، کاغذسازی و سایر امور اقتصادی و ساختمانی شود.
نخستین مواجه جالب و هوشمندانه است. هرچند دولت مستعجل بود. به نظر می‌رسد درآمدهای غیر نفتی و به ویژه مالیات کفاف مخارج دولت را می‌داد، به همین خاطر وظیفه توسعه زیرساخت‌ها را بر عهده درآمدهای نفتی و البته قند و شکر و چای می‌گذارند.
نقطه ضعف اصلی در این دوره این بود که گردش حساب ذخیره فقط به اطلاع شاه می‌رسید و گزارشی به مجلس برای تصویب داده نمی‌شد.
این رویه تا سال ۱۳۱۸ هجری شمسی که بخش عمده‌ای از درآمدها و هزینه‌های حساب مخصوص ذخیره، از جمله مخارج مربوط به ساختمان، راه آهن، مخارج اقتصادی و غیره در بودجه کل کشور وارد شد ادامه پیدا کرد. لازم به ذکر است که طی سال‌های ۱۳۰۴ تا ۱۳۲۰، مسئولیت تهیه و تنظیم بودجه با وزیر مالیه بود.
چهارده سال بعد از ورود نفت به اقتصاد کشور و به دنبال اشغال ایران در شهریور ۱۳۲۰، نظم مالی دوران پهلوی اول به هم ریخت و شکل ظاهری بودجه نیز دستخوش تغییراتی شد. در آمد نفت که تا سال ۱۳۲۰ در حساب‌های مخصوص خزانه نگهداری می‌شد، به منظور تأمین مخارج جاری دولت، به درآمدهای بودجه عمومی دولت واریز شد. شاید بتوان آغاز رشد حجم و اندازه دولت را در همین دوره جستجو کرد.
چراما در طول این سه دهه، بارها از سوی مسئولین عالی‌رتبه‌ی نظام شاهد تأکیداتی بوده‌ایم مبنی بر کاهش وابستگی اقتصاد و بودجه به نفت، اما این اتفاق نیفتاده است ؟
در ابتدا باید روشن کنیم که وابستگی به نفت عارضه است یا خودِ آن مشکلی که قرار است حل شود. از دیدگاه کارشناسی، وابستگی به نفت، یک عارضه است و نه خود مشکل. به این دلیل که دولت (البته منظور از دولت تنها قوه‌ی مجریه نیست، بلکه کل حاکمیت است)، مجموعه‌ای از وظایف را برعهده دارد و در حال انجام این وظایف است، ما باید راجع‌به شیوه‌ی تأمین مالی منابع یا تجهیز منابع برای انجام این وظایف، گفت‌وگو کنیم.
ما در کشور دچار مسئله‌ای هستیم که انتظار می‌رفت با پیروزی انقلاب اسلامی، برطرف شود. متأسفانه سیر تحولات تاریخی، فرهنگی را ساخت که شما اوج آن را در زمان پهلوی دوم می‌بینید؛ و آن اینکه دولت رجوع چندانی به مردم برای گرفتن مالیات نداشت و از درآمد نفت استفاده می‌کرد، برای اینکه برای خود مشروعیت ایجاد کند.
یک کارشناس انرژی گفت تا شفافیت درآمدی ایجاد نشود کسی به دنبال پرداخت مالیات نمی رود و تا وقتی مالیات‌ستانی به درستی انجام نشود جدا کردن بودجه از درآمدهای نفتی دشوار است.
کاهش وابستگی بودجه به درآمدهای حاصل از نفت موضوعی است که هر ساله و در فصل بررسی بودجه در مجلس درباره آن بحث‌های طولانی می‌شود اما آنچه که از سوی دولت در عمل محقق می‌گردد، متفاوت از آن بحث‌ها و شعارهایی است که درباره ضرورت قطع وابستگی به نفت سر داده می شود. در حالی که کاهش وابستگی بودجه به نفت اصلی بوده است که در سال‌های گذشته دولت ها روی آن تاکید داشته اند ولی تاکنون در همه دولت ها اتکا به درآمدهای نفتی وجود داشته است.
در حال حاضر که فروش نفت ایران مورد تحریم آمریکا قرار گرفته است شاید بتوان گفت این بهترین فرصت است تا درآمدحاصل از فروش نفت را از بودجه سالانه کشور خارج کنیم تا اثرات این تحریم روی اقتصادی ایران کاهش یابد.

زمانی که نفت به مفهوم گسترده وارد اقتصاد شد، عملاً دولت‌ها شروع به گسترش وظایف خودشان کردند. به بیان ساده‌تر، قیدی در خرج کردن وجود دارد، چه برای خانوار خصوصی و چه برای دولت‌ها، که آن قیدِ بودجه و منابع است. بدین معنا که هر خانوار کارهایی می‌تواند انجام دهد که در محدوده‌ی بودجه‌اش باشد. یک دولت هم همین است. در جایی که نفت وجود ندارد، به‌طور طبیعی قید محدوده‌ی وظایف آن‌ها به‌اندازه‌ی مالیاتی است که می‌توانند از مردم بگیرند، ولی این قید از زمانی در کشور ما کم‌رنگ شد؛ عمدتاً از دهه‌ی چهل. قبل از آن هم نفت وجود داشت، اما از بودجه جدا بود. یک شورای عالی برنامه وجود داشت که این منابع نفتی را صرفاً در طرح‌های عمرانی صرف می‌کرد. از دهه‌ی چهل با تجمیع بودجه‌ی جاری و عمرانی در سازمان برنامه و بودجه، منابع حاصل از نفت هم با بقیه‌ی منابع دولت ادغام شد. به این ترتیب، قید منابعی که قبلاً برای تعریف وظایف دولت وجود داشت، با توجه به اینکه روند درآمدهای نفتی هم روندی صعودی داشت، عملاً برداشته شد. در نتیجه و به‌تدریج، مجموعه وظایفی برعهده‌ی دولت‌ها گذاشته شد که با منابعی که از اقتصاد ملی جمع می‌شود، مانند مالیات، نمی‌توانیم این مجموعه وظایف را پوشش دهیم.
بُعد دوم هم این است که وجود درآمد نفتی موجب شده است ما نتوانیم برای عموم مردم هزینه‌ی تأمین کالاها و خدمات عمومی را به‌صورت شفاف و روشن بیان کنیم؛ یعنی کسی که فرزندش به مدرسه می‌رود یا کسی که بیمار خود را به بیمارستان می‌برد و کسی که خدماتی در حوزه‌ی امنیت، در حوزه‌ی قضایی و... دریافت می‌کند، واقعاً تصور دقیق ندارد که آن کار چقدر برای دولت هزینه دارد. این هم در طول زمان موجب شده است که مردم آمادگی برای مشارکت در تأمین هزینه‌های دولت نداشته باشند. به دلایل مزبور، با یک عارضه‌ی وابستگی به نفت مواجهیم که چون راجع‌به دلایل ایجاد این عارضه، هدف‌گیری نکرده‌ایم و راجع‌به خود عارضه هدف‌گذاری کرده‌ایم، به نتیجه نرسیده‌ایم.
حسینعلی حاجی دلیگانی در نشست علنی نوبت عصر روز یکشنبه( 21 مهر ماه) مجلس شورای اسلامی با استناد به بند (1) اصل (110) ابلاغ سیاست‌های کلان مقام معظم رهبری گفت: در سال 70 مقام معظم رهبری از رئیس دولت سازندگی خواستند ساختار بودجه بدون اتکاء به نفت تدوین شود.
نماینده مردم شاهین شهر، میمه، برخوار در مجلس شورای اسلامی افزود: اگر فرمایشات مقام معظم رهبری در هر سال 3 درصد اجرایی می‌شد، در حال حاضر 87 درصد وابستگی به صادرات نفت خام کاهش پیدا کرده بود.
وی اظهار کرد: همه دولت‌ها و روسای دولت‌ها از سال 70 تاکنون باید پاسخ دهند که چرا سیاست‌های صحیح، درست، کلان و راهبردی مبنی بر کاهش وابستگی به صادرات نفت خام اجرایی نشده است، نتیجه بی‌توجهی به سیاست‌های کلان فشارهای اقتصادی وارد شده به مردم است.
عضو کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی ادامه داد: در تاریخ 24 اردیبهشت 98 نیز که مجلس و دولت به خدمت مقام معظم رهبری رسیدند، ایشان بر اصلاح ساختار بودجه تأکید کردند بنابراین مقرر شد؛ با همکاری دولت و مجلس در اصلاح ساختار بودجه در 4 ماهه ابتدایی سال 98 اجرایی شود.
این نماینده مردم در مجلس دهم با بیان اینکه تنها دو ماه برای اصلاح بودجه زمان باقی مانده است، تصریح کرد: دو ماه آینده لایحه بودجه سال 99 به مجلس ارسال می‌شود، چرا لایحه اصلاح ساختار بودجه تاکنون به مجلس نیامده است.
رئیس سازمان برنامه و بودجه اخیرا درخصوص اصلاحات بودجه سال آینده گفته است «براساس تصمیم‌گیری انجام شده، در بودجه سال آینده، منابع نفتی فقط به طرح‌های عمرانی اختصاص خواهد یافت و به این ترتیب واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای دولت به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تبدیل خواهد شد.» اگرچه درخصوص منابع جایگزین نفت در بودجه اطلاعات دقیقی در دسترس نیست، اما در هر صورت کاهش نقش دلارهای نفتی در بودجه اتفاق مثبتی است. اما سوال مهم این است که کاهش نقش نفت در بودجه دولت با چه رویکردی صورت گیرد؟ آیا رویکردی که دولت انتخاب کرده «بهترین اول» یا First best است یا نه، رویکرد مذکور بهتر از رویکرد فعلی بوده اما در بین آلترناتیوهای بالقوه بهترین نیست؟(اصطلاحا رویکرد Second Best است). در صورتی که حالت اول درست باشد، باید به‌طور کامل از این رویکرد حمایت کرد اما در صورتی که حالت دوم درست باشد، یعنی رویکرد پیشنهادی سازمان برنامه و بودجه «بهترین اول» نباشد، باید بین آلترناتیوها جست‌وجو کرد و بهترین آلترناتیو را انتخاب کرد.

در رویکرد مدنظر سازمان برنامه و بودجه، تمام چارچوب سیاست مالی فعلی ادامه می‌یابد؛ با این تفاوت که از درآمدهای نفتی برای پوشش مخارج جاری دولت استفاده نمی‌شود. دلارهای نفتی تنها برای پوشش مخارج عمرانی و سرمایه‌گذاری دولت در این طرح‌ها استفاده می‌شود. با این حال، درخصوص اینکه به‌طور مشخص دولت مخارج جاری خود را از چه منبعی تامین می‌کند اطلاعات دقیقی در دسترس نیست؛ اما براساس اظهارنظرهای سیاست‌گذار می‌توان فرض کرد تمامی مخارج جاری که تاکنون به کمک نفت پوشش داده می‌شد از این به بعد از طریق حذف یارانه‌های حامل‌های انرژی و افزایش مالیات‌ها پوشش داده می‌شود.
با سخنی از مصدق به پایان میبریم‌اگر از طریق آزادی و دموکراسی،نتوانیم کاری بکنیم ،از طریق اختناق و زور و قلدری ،برای مردم ناراضی نمی­توانیم کاری انجام دهیم.